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| 祭祀公業發展情形 |
祭祀公業土地清理申報實例分析 筆者/周秀鳳
壹、案由
緣申報人向受理機關申辦祭祀公業土地清理申報，經受理機關書面審查，通知申報人補正，因申報人未檢附與祭祀公業關聯之足資佐證文件供受理機關審認，經受理機關駁回處分，申報人不服受理機關駁回處分提起訴願，經訴願審議委員會訴願決定駁回，申報人不服，爰提起行政訴訟。
貳、法令依據
參、問題癥結
一、被告機關（受理機關）駁回原告申請之理由為「未檢附與祭祀公業產權關聯之足資佐證文件」。
二、原告（申報人）聲稱其已依祭祀公業條例第8條及相關規定辦理，且檢附一張「祭祀公業設立誌」作為關聯性佐證文件。
三、原告聲稱其族譜並無記載祭祀公業之人名，可見該祭祀公業之名稱並非以享祀人姓名取名。
四、原告聲稱其所提出相關佐證文件與其主張事項並無矛盾，受理機關應依祭祀公業條例規定公告徵求異議，受理機關要求「與祭祀公業產權關聯之足資佐證文件」非祭祀公業條例第8條規定之文件，顯已違法濫權，逾越形式審查之權限。
五、綜上，本案主要問題癥結在於：1.被告請原告再提供與該祭祀公業產權關聯之其他足資佐證文件以供審認，是否依法有據並有必要？2.被告依祭祀公業條例第10條第1項規定，以原處分駁回原告之申報，於法有無違誤？
肆、疑義分析
一、祭祀公業條例第8條意涵
1. 祭祀公業條例第8條：「第六條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。前項第五款派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實施後，至申報時全體派下員之戶籍謄本。但經戶政機關查明無該派下員戶籍資料者，免附。」
2. 依上開規定受理機關必須審查申報人主張之派下員是否為該祭祀公業之真正派下員，並審核申報人是否已提具所有全體派下員及審查其他應具備之相關資料等。受理機關受理祭祀公業土地清理申報案之審查，需審認申報人主張之派下員是否為該祭祀公業之真正派下員，且需審查申報人是否已提具所有全體派下員，故請原告提供與祭祀公業關聯性之佐證文件，以審認其所檢具派下員名冊之正確性，於法並無不合。
二、原告檢附之「祭祀公業設立誌」疑義分析
1. 本案原告所檢附「祭祀公業設立誌」經受理機關審閱，發現該份文件內容為申報人祖父（管理人之一）自述，文件內容排除另一管理人及他人為派下，由管理人自述自己捐助財產設立祭祀公業之文件，實難認已為相當之釋明，需原告提供其他足資釋明文件供受理機關審認。
2. 按「臺灣民事習慣調查報告」第760頁略以：「……祭祀公業之設立，依其為鬮分字的公業與合約字的公業不同。（一）鬮分字的公業、此類祭祀公業，係於分割家產（包括遺產）之際，抽出其一部分而設立，上已述之。依臺灣私法之記載，臺灣之祭祀公業，十中八九屬於此類。依此方法設立者，不問在享祀人生前設立，抑或在其死後設立，均須作成由派下連署之『鬮分字』，是故『鬮分字』可視為公業設立字據。在享祀人生前設立之公業，多係先抽出一定之財產，為其尊長之贍養費，待其死後，始將之組成為公業財產，此方法可謂為附始期之公業之設立。『生養死祀』，為臺灣習俗上之一般原則…。」本案原告檢附之「祭祀公業設立誌」之設立情形，非「臺灣民事習慣調查報告」所述祭祀公業設立之情形，不符當時祭祀公業一般普遍設立之習慣。雖原告主張祭祀公業設立方法多達13種，然此種排除所有可能派下之設立模式，乃特例中之特例，申報人更應提具相當釋明資料。
3. 按「臺灣民事習慣調查報告」第746頁略以：「……大正十年所召開之第一屆臺灣總督府評議會就民法施行有關之諮詢事項加以討論，會中曾就祭祀公業之存廢問題作激烈之爭論。……對於管理人亦無法經常嚴密監督，於是管理人之違法舞弊者層出不窮。祭祀公業設立之崇高目的已蕩然無存……。」、第772至774頁略以：「……祭祀公業之管理方法，可分為專任管理與輪流管理……在臺灣，採取專任管理制者，原屬不多，通常採用輪流管理制。……管理人之資格，習慣上尚無何項限制，祗需具有意思能力之自然人即可。有派下之公業，通常以選任派下擔任管理人為原則，但選任派下以外之人為管理人亦屬有效。……」由上開報告內容得知，當時管理人違法舞弊之情形層出不窮，且管理人以選任派下以外之人擔任者亦有之。本案申報人祖父自述一張「祭祀公業○○○設立誌」，自述自己單獨捐助財產設立祭祀公業此種文件不足參採。
4. 本案祭祀公業，土地座落○區○段○小段○地號等7筆土地登記謄本，管理人記載為2人，假設另一位管理人徇私舞弊，欲獨佔公業所有財產，亦自述一張「祭祀公業○○○設立誌」，自述自己單獨捐助財產，設立祭祀公業，享祀人是他父親○○○，另一管理人僅為其聘選之管理人，則該公業之派下員將產生完全不同之結果。此等自述自己捐助財產設立祭祀公業之佐證文件，難憑認定已為相當之釋明。
三、原告聲稱祭祀公業之名稱非以享祀人姓名取名疑義分析
1. 按「臺灣民事習慣調查報告」第765頁略以：「……祭祀公業具有獨立個別之名稱……以享祀人之本名為準者……以享祀人之公號為準者……享祀人係不特多之多數之祖先時，不以其中某一人之本名或公號為準，而以派下全體所屬之家號，為公業之名稱……綜上，可知祭祀公業之取名，並無一定之標準，係任由設立人隨意定之。……」由上開報告內容得知公業名稱以享祀人為公業名稱有之，以享祀人以外之名稱有之，可見祭祀公業取名，並無一定標準。
2. 然本案依申報人檢附之祭祀公業所有座落○○堡○○庒○番、○番之壹、○番之貳日據時期土地登記簿謄本，3筆土地甲區（業主權）事項欄皆記載業主為亡○○○，形式觀之祭祀公業名稱不排除為享祀人，如祭祀公業名稱為享祀人則「祭祀公業○○○」派下員為亡○○○之子嗣，而非管理人之子嗣，則公業真正派下現員就非申報人主張之派下現員，而是亡○○○目前仍存在之子嗣，此種情況下管理人僅為一位非派下之管理人，其子嗣皆不具派下權，無權嗣承「祭祀公業○○○」財產。因本案不排除祭祀公業之名稱以享祀人為公業名稱，如以享祀人為公業名稱，則管理人非公業享祀人之子嗣，原告所提供之祖譜，當然不會有祖先○○○姓名，因享祀人並非管理人之祖先。
四、形式審查意涵
1. 按民政機關於受理祭祀公業申報所為之審查，雖僅作形式上之審查，而不就私權之實質予以審究，然非謂受理機關得不問申報人所提出之相關資料是否有相互矛盾，或在論理上因有其他事實存在，而顯有疑義情況下，均予以公告，仍應依職權就形式上是否符合加以審查，審查申請公告應檢附文件，是否齊全，程式是否相符，即申請人就所檢具派下員名冊之正確性，有釋明之義務，有最高行政法院93年8月13日93年度判字第1047號、100年3月3日100年度判字第225號、臺北高等行政法院102年度訴字第233號裁判意旨可參。
2. 是以，受理機關於受理案件之形式外觀認為有疑義，自可要求申請人補正或提出佐證資料，申請人對主張事項亦負舉證之責。對於申請人所主張事項，應提出相關佐證文件以為受理機關審查之依據，不能只以申請人主張其為該祭祀公業之派下，而不檢視其所提出之資料，是否已能釋明其所主張之派下為正當之權利人，而逕行公告完成備查。
伍、結語
臺灣民間之祭祀公業，設立歷史悠久，且受日據影響，以致宗譜闕如、系統不明、權利主體認定不易。祭祀公業土地清理申報案，不動產土地價值動則上百萬、千萬乃至上億元，如此龐大財產權，關係人民權益甚大，受理機關皆抱持嚴謹審慎態度審核，如從祭祀公業名稱，尚無從得知申報人主張之派下與該祭祀公業之關聯，其是否為該祭祀公業之設立人及申報人主張之派下是否為正當之權利人尚有疑義，故請申報人提供足資佐證文件，釋明所檢具派下員名冊之正確性，仍屬必要。
以上為受理機關普遍之見解，本實例屬行政訴訟案件，受理機關之見解能否得行政法院之認同，後續發展尚待釐清。
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